世行更新版的电子支付指标，如何平衡监管与效率？｜大咖聊营商|界面新闻

界面新闻记者 | 黄景源

界面新闻编辑 | 彭朋

编者按：2003年至2020年，世界银行连续17年对全球190多个经济体的营商环境进行评价，中国的排名从《营商环境报告2018》的全球第78位提升到《营商环境报告2020》的第31位。

2023年5月，世界银行推出全新的“营商环境”评估体系（Business-Ready）——营商环境成熟度评价。此次评测上海成为代表中国参与世行评估的专家调查的唯一样本城市。评估维度从办事便利度拓展到监管框架完备度、公共服务可及性、企业办事便利度三个维度，还包含数字技术运用、促进环境可持续发展和性别平等三个主题；评估对象拓展到大中小各类内外资企业（不包括国有企业）；数据采集更加多元化，还首次引入企业调查（覆盖全国31个省市自治区，划分为6个片区）。

近年来，上海以对标国际营商环境一流实践为牵引，推出综合举措，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境。2018年以来，上海每年出台一版优化营商环境行动方案，到今年已经是第七版，从1.0到7.0，累计推出了逾千项改革举措，涵盖了市场环境、政务环境、投资环境、涉外营商环境、创新环境、监管环境和企业全生命周期服务等多个方面。

为对标最新版世行B-Ready评价体系、主动回应企业关切和便利获取相关政策，上海市发展改革委联合界面新闻，耗时2个多月，先后采访了来自各行各业的十多位专家学者，推出“大咖聊营商”专题。专题涉及公用基础设施服务、获取经营场所、劳工、金融服务、知识产权、解决商业纠纷等多个方面，专家学者们一起探讨，一起谋划，为持续建设市场化、法治化、国际化的一流营商环境谏言献策，也为持续打造贸易投资最便利、行政效率最高、政府服务最规范、法治体系最完善的国际一流营商环境出力出彩。

2023年，世界银行推出全新营商环境评估体系B-READY（Business Ready），新的评估体系增加了18个涉及电子支付的指标，用来评估电子支付良好监管实践以及电子支付服务效率。

近日，蚂蚁科技集团股份有限公司合规和公共事务部政府事务高级专家杨德森在接受界面新闻专访指出，中国在电子支付领域营造友好、先进的营商环境方面取得了长足进步和瞩目成就，在风险管理、客户资金保护、追索权和争端解决机制等指标上，中国更是在全球范围内具备优势。

对于电子支付的评估，B-READY主要聚焦于监管框架、公共服务和效率。杨德森认为，平衡监管与效率的关系，要抓住“创新”这个牛鼻子。创新不仅仅是技术上的突破，还包括模式上的变革、思想上的进步和解放。创新的主体也不仅仅是企业，也包括政府和监管部门。监管需要适应技术带来的变化，把技术看作是“中立”的，把技术带来的风险作为新的变量加以研究。

展望电子支付的未来趋势，杨德森表示，在数字经济、新质生产力、扩大消费、跨境支付便利化等多重利好因素推动下，电子支付的内在发展动力仍然充沛。

*以下是界面新闻采访全文，刊发时略有编辑。

界面新闻：世界银行B-READY项目，新增了哪些关于电子支付的指标？这与世行之前的项目有何区别？

杨德森：BR（Business Ready）相比DB（Doing Business）有几个重要的变化：一是主题的变化，DB是12个主题，BR是10个主题，这10个主题吸收继承了原来DB大部分主题。电子支付是原来DB评估中没有涉及的，BR这套新评估体系增加上去的。

二是评估维度的变化，原来DB是监管框架和办事便利度两个维度的评估，但是BR变成了监管框架、政府提供的公共服务、效率三个维度。

涉及电子支付的一共是18个指标，12个是评估电子支付良好监管实践的指标，包括风险管理、客户资金保障、费用条款和条件的透明度、可靠的追索权和争端解决机制、互操作性和促进竞争五个方面；另外6个是评估电子支付服务效率方面的指标，主要是涉及成本、时间、使用水平、性别差距等四个方面。

界面新闻：在上述指标中，您认为中国在哪些方面有优势？

杨德森：在风险管理、客户资金保护、追索权和争端解决机制等指标上，中国在全球范围内具有优势。

在风险管理方面，BR对于风险管理评估的是网络安全风险、操作风险、流动性风险这三种风险。但中国的电子支付监管更进一步，将网络安全风险拓展到信息科技、交易安全、客户信息安全等多个风险维度，将流动性风险与清结算风险、业务连续性管理相结合。

在客户资金保护方面的优势，分为宏观和微观两个层面。

在宏观层面，中国采取了银行存款保险、支付客户备付金集中存管两种法律安排，与强化PSP（支付服务商）操作风险和交易安全风险管理监管相结合，对银行和支付机构的客户资金进行保护。

在微观层面，中国在对于未授权支付交易、错误支付交易这几种涉及客户资金权益的特殊场景下PSP和客户之间的责任边界、风险处理方法都给出了自己的答案，这些答案凝结了中国电子支付行业多年监管和发展经验，不仅符合中国国情，也具有在国际上推广示范的可能性和必要性。

例如，中国法律对未授权交易中客户的救济方式，主要是要求PSP对未授权交易承担先行赔付责任，更强调保护小微企业和个人客户的利益。中国电子支付监管对客户未授权和错误交易指令风险的处理涵盖了指令执行前、中和后三个环节，给予客户充分的救济机会。

在追索权和争端解决机制方面，中国更强调支付指令在特殊情况下的可撤销性。虽然没有明确规定普遍情况下的可撤销性，但将对未执行支付指令的处理留给PSP根据其风控能力和业务处理逻辑来自主决策，更加适应电子支付行业飞速发展，实现了效率与安全的平衡。

界面新闻：在前述电子支付指标中，中国在哪些方面还需要进一步提升？

杨德森：这个问题要一分为二地看。首先，在某些监管实践中，中国是“做得多、说得少”。也就是我们某些优秀的监管实践，并没有明确地写入法律法规、制度文件，但是实操中却是一以贯之、延续多年的。

其次，我们需要深思和推敲，BR是否具有绝对的代表性，能够反映不同经济体优秀的实践？

我们不否认BR评估体系是经过广泛的征求意见，凝结了业界、学界和监管部门的智慧。但是还是有可能出现一种情况，就是某个经济体的电子支付监管实践，可能不符合世行评估标准，但是这种监管实践本身却又是先进、优秀的，只是各个经济体发展阶段和发展路径不同，在监管理念和具体实现方式上有了分野。

这里我举两个例子，一个中国未授权交易的责任分担和救济安排，充分尊重PSP与客户之间的自主约定，而不是法律强制性一刀切由谁来承担什么责任和义务；另一个是在争议没有解决时，中国法律也没有直接规定允许或者禁止PSP继续收取非正义交易的相关费用，因为中国认为从保护利益的角度，无论时法律是否允许PSP可以继续收取没有争议交易的费用，都存在合理性，与其法律硬性给出价值判断，不如由客户和PSP之间事先约定或者事后协商，这样更有弹性，制度成本也更低。

总而言之，中国电子支付的监管实践属于“做得多、说得少”，BR的评估指标也存在优化的空间。

界面新闻：您能否介绍一下中国在电子支付领域、特别是监管方面的发展情况？

杨德森：从行业发展看，电子支付已经深入人心、渗透经济社会的方方面面。

根据世界银行2022年6月发布的全球普惠金融调查（Global Findex）数据，全球76%的受访者拥有账户，中国89%的受访者拥有账户，高于中高收入经济体均值（84%）；中国86%的受访者使用数字支付，高于中高收入经济体均值（80%）。

电子支付呈现稳步增长态势。2024年一季度，银行共处理电子支付业务700.54亿笔，金额851.46万亿元，同比分别增长3.66%和2.36%。非银行支付机构处理网络支付业务123114.19亿笔，金额85.93万亿元，同比分别增长16.86%和1.50%。

20多年来，中国在电子支付领域营造友好、先进的营商环境方面取得了长足的进步和举世瞩目的成就。

一方面，中国建立了以银行业金融机构为主体、以非银行支付机构（下称支付机构）为补充的庞大的电子支付PSP队伍，另一方面，以中国人民银行为主的监管部门在推动电子支付行业稳建发展、鼓励创新和公平竞争的基础上，建立了完善、先进的电子支付监管体系。

中国电子支付监管体系的建立和完善是一个动态演进的过程，随着技术发展和市场变化，监管策略和法规也在不断调整和更新。在此背景下，中国电子支付行业有效防范了系统性风险、重大结算风险，同时提高了中国支付体系的服务效率、降低了支付成本，中国由此进入电子支付技术和实践领先的国家之列。

界面新闻：世行对于电子支付的要求，主要聚焦两个词：监管与效率，您认为在电子支付领域，应该如何平衡这两者的关系？

杨德森：监管和效率，其实不是一对矛盾，而是因和果、手段和目的的关系。BR中其实是三根支柱——监管框架、公共服务和效率。用监管框架这根支柱来捕捉法律、法规和各种监管规则中的法定信息，用公共服务和效率这两根支柱来捕捉法律监管规则的实施效果。

可以说，监管与效率是“应然”和“实然”的关系，监管框架的完善与欠缺需要通过电子支付的效率加以体现，而监管的目的最终是为行业发展保驾护航、实现金融高质量发展，提升金融服务实体经济的效率。

要平衡监管与效率的关系，要抓住“创新”这个牛鼻子。创新不仅仅是技术上的突破，还包括模式上的变革、思想上的进步和解放。创新的主体也不仅仅是企业，也包括政府和监管部门。

我们现在讲金融业高质量发展、发展新质生产力，主要还是要正确地看待和把握技术创新，尤其是技术创新在细分行业内的突破和带动，更好地配置金融资源去支持创新。

技术本身是中性的，因此监管也需要适应技术带来的变化。风险永远都是监管的对象，但技术不是，要把技术看作是“中立”的，把技术带来的风险作为新的变量加以研究，研究监管框架和具体监管规则上如何调整，以更好地容纳创新，让它发挥更大的作用。

这样做，监管与效率就不会是一对矛盾，就不会发生因为监管要求过于严苛、监管模式缺少弹性，产生抑制创新、牺牲效率的可能。

界面新闻：随着全球化的发展，跨境支付变得越来越重要，中国在跨境支付便利化、国际监管合作方面有哪些具体举措？

杨德森：在跨境支付便利化方面，一方面我们在人民银行指导下开展外国人来华支付便利化服务，针对境外人士以银行卡、信用卡为主的支付使用习惯，切实改善银行卡受理环境，银联等银行卡清算机构也加快与国际支付平台互联互通；同时增设外币兑换机构和设施，支持境外人士使用境内外银行卡支取人民币现金；提升境外人士适用移动支付的友好度和便利性。另一方面，中国的PSP也走出国门，在服务中国人跨境游、全球买、全球付，中国跨境电商出海等方面也有长足进步。

在跨境支付国际监管合作方面，中国签订了政府间关于银行和非银行支付机构（PSP）的监管合作协议，就东道国与母国之间监管分工与协调做出安排，建立日常监管沟通渠道，实现跨境PSP机构的监管全覆盖和跨境风险的防范化解。同时参与拟定有关支付的国际准制和合作项目，协调国际主要国家之间支付结算安排的监管政策和实践，统一跨境支付业务监管标准如反洗钱、反恐融资上报信息的标准等。

界面新闻：您如何看待中国电子支付行业的未来发展趋势，以及它在全球范围内的竞争力？

杨德森：在数字经济、新质生产力、扩大消费、跨境支付便利化等多重利好因素推动下，电子支付的内在发展动力仍然充沛。

过去几年，海外平台企业和数字支付机构抓住了非接触式支付的风口，大力追赶中国移动支付。海外平台企业不仅仅复制了中国过去今年在移动支付领域的成功，而且以移动支付作为业务场景的切入口，开始拓展到数字信贷、数字财富管理、数字保险等领域，与中国金融科技企业和平台企业形成了几乎相同的生态模式。

与此同时，海外市场对于本国企业的扶持力度不断加大，海外平台企业巨头也在加紧布局。我们必须正视一个事实，那就是中国电子支付尤其是移动支付正在全球范围内面临激烈的竞争，我们必须做好积极应对的准备。